การบุกรุกที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมศึกษากรณีวัดป่าชนะใจ จังหวัดสระบุรี

บทคัดย่อ

พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532 ได้บัญญัติขึ้นเพื่อจัดสรรที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเป็นหลัก รวมตลอดถึง     ผู้ยากไร้ที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติกลับพบว่าที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน     เพื่อเกษตรกรรมถูกนำไปใช้ประโยชน์อย่างผิดวัตถุประสงค์ของกฎหมายดังปรากฏในกรณีวัดป่าชนะใจ จังหวัดสระบุรี ซึ่งถูกร้องเรียนว่ามีการบุกรุกและครอบครองที่ดินสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) กว่า 2,000 ไร่ โดยมิได้รับอนุญาต การศึกษานี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์กรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3)    พ.ศ. 2532 ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 9 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 362 มาตรา 365 และระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยการมอบหมายให้เลขาธิการสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พิจารณาอนุญาตการใช้ที่ดินเพื่อกิจการสาธารณูปโภคและกิจการอื่น ๆ ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2536

ผลการศึกษาพบปัญหาทางกฎหมายสำคัญ ได้แก่ การบุกรุกและครอบครองที่ดิน ส.ป.ก. โดยมิได้รับอนุญาต การใช้ที่ดินเพื่อกิจการทางศาสนาเกินกว่าขอบเขตที่ระเบียบกำหนด การแสวงหาประโยชน์เชิงพาณิชย์จากที่ดินของรัฐ ประสิทธิภาพของระบบการตรวจสอบและติดตามการใช้ที่ดินในทางปฏิบัติ     ความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐที่อาจละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157       และปัญหาความผิดฐานฉ้อโกงประชาชนตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 341 และมาตรา 343 จากการนำที่ดินของรัฐไปแสวงหาประโยชน์โดยปราศจากสิทธิ นอกจากนี้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532 แม้จะมิได้บัญญัติโทษทางอาญาสำหรับการบุกรุกที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้เป็นการเฉพาะ แต่โดยหลักทั่วไปการกระทำดังกล่าวย่อมอยู่ภายใต้บังคับตามประมวลกฎหมายอาญาได้อยู่แล้ว ปัญหาที่แท้จริงจึงมิใช่การไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมายบังคับใช้ต่อการกระทำดังกล่าว หากแต่เป็นข้อจำกัดในกระบวนการพิสูจน์ข้อเท็จจริงเมื่อต้องนำความผิดฐานบุกรุกตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 362 และมาตรา 365 มาปรับใช้กับบริบทเฉพาะที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมซึ่งเป็นที่ดินที่ ส.ป.ก. เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ตามกฎหมายและมีลักษณะข้อเท็จจริงที่แตกต่างจากการบุกรุกอสังหาริมทรัพย์โดยทั่วไป

ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะสามประการ ประการแรก ควรพัฒนาแนวปฏิบัติและมาตรฐานทางพยานหลักฐานเฉพาะสำหรับการดำเนินคดีบุกรุกที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน โดยให้ ส.ป.ก. จัดทำชุดพยานหลักฐานมาตรฐานสำหรับการดำเนินคดีประเภทนี้โดยเฉพาะอันประกอบด้วยแผนที่แสดงขอบเขตการดำเนินการปฏิรูปที่ดินตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินที่มีความถูกต้องแม่นยำสำหรับกระบวนการพิจารณาคดีความอาญา หนังสือรับรองสถานะสิทธิที่ดิน ส.ป.ก. ตามมาตรา 36 ทวิ และบันทึกสถานะที่ดิน ส.ป.ก. ที่ยังไม่ได้มีการอนุญาตในที่ดินพิพาท ซึ่งรับรองโดยเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ พร้อมกำหนดแนวปฏิบัติการประสานงานระหว่าง ส.ป.ก. กับพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการให้ชัดเจน เพื่อให้กระบวนการพิสูจน์ข้อเท็จจริงดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพและนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำผิดได้จริงในทางปฏิบัติ ประการที่สองให้ปรับปรุงระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยการมอบหมายให้เลขาธิการสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพิจารณาอนุญาตการใช้ที่ดินเพื่อกิจการสาธารณูปโภคและกิจการอื่น ๆ ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2536 โดยกำหนดให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติเป็นผู้ยื่นคำขอใช้ที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อกิจการทางศาสนาแทนเอกชน พร้อมกำหนดกลไกการบูรณาการระหว่างสองหน่วยงานโดยอาศัยอำนาจหน้าที่ที่สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติมีอยู่แล้วตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. 2505  และประการที่สาม ควรทบทวนและเสริมประสิทธิภาพของระบบการตรวจสอบการใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินให้มีผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง โดยนำเงินกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามมาตรา 9 มาจัดสรรเพื่อเสริมประสิทธิภาพการตรวจสอบใน 3 ด้าน ได้แก่       การสร้างฐานข้อมูลที่ดิน การตรวจสอบเชิงพื้นที่โดยสนับสนุนเครือข่ายอาสาสมัครปฏิรูปที่ดิน (อสปก.) และการบังคับใช้กฎหมายโดยประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง